今天論壇的題目是建立國家現代治理結構。作為一個大國，治理結構的一個重要方面是中央與地方的權力結構如何確定。這個問題在我們國家爭論了多少年了。堯舜禹，夏商周，堯舜禹所處的夏朝，中央和地方基本還是大部落與小部落的關系，商周進化為天子與諸侯國的分封制度。周是封建制的頂峰，孔子要“克己復禮”，是在各諸侯國紛爭大亂之際，夢想恢復周天子的禮儀制度。秦廢封建而立郡縣，縱橫宇內，并吞八荒，何等威儀。但周朝名義上延續800年，秦卻二世而亡，因此封建制與郡縣制孰優孰劣，秦亡于制還是亡于政，這兩個問題，兩千多年來一直有爭論。若說秦亡于制，為何百代都行郡縣制？若說秦亡于政，那苛政從中央到地方一貫到底，且“上有好者，下必有甚焉”，不是郡縣制，又難以辦到。秦亡千年之后，唐朝柳宗元寫了《封建論》，批封建而挺郡縣，大約是他看到了當時潘鎮割據的潛在危險？秦亡兩千年之后，王夫之、黃宗羲、顧炎武等還在寫文章討論封建與郡縣的優劣。直到文化大革命中，毛主席給郭沫若寫了一首詩，其中“莫從子厚返文王”一句，就是勸郭老不要從柳宗元支持郡縣制的立場到退回周文王的封建制去。可見構建好中央與地方的治理結構，對于一個大國來說實在是一個難題。

    中國這樣一個大國，地域遼闊，人口眾多，怎么處理好中央和地方的關系，要總結歷史經驗，更要與時俱進。現在中央與地方的關系發生了什么問題？就是地方政府究竟應該在社會主義市場經濟中起什么作用，這既是一個現實問題，也是一個理論問題。由于改革開放以來我們經濟總量增長很快，如果按購買力平價計算，世界銀行估計今年中國就超過美國了。當然很多人認為世界銀行的這個估計并沒有太大意義。那么中國30年高速發展的原因何在？與歐美國家相比有何特色？一些人認為中國其實與當年的東亞模式也沒太大區別，無非是政府權力較大、勞動力成本較低，加上投資拉動、出口帶動，只不過中國塊頭大，發展慣性大而已。同時也有一些經濟學家把中國地方政府的GDP競爭作為正面經驗充分肯定，說地方政府公司化是中國優于歐美模式以及東亞模式的不同之處。最早提出來的，還是美國學者。東亞一些國家或地區政府力量很強大，但沒有一個地方政府能夠像中國的地方政府這樣層層分解下達GDP增長指標，下達招商引資、投資指標，而且黨政工團、人大政協齊動員，甚至給民主黨派下招商引資指標，對干部還要年中考核、年末淘汰。這就使得我們的地方政府越來越像企業。這樣做無疑極大地調動了各級各類干部的招商引資積極性，但經濟社會生活的扭曲與失衡也越來越嚴重。這必然引起爭論。這場爭論，我看不會像封建制與郡縣制的爭論那樣延續兩千年，但對社會主義市場經濟下中央與地方治理結構現代化具有極為重要的意義。因為時間限制，我簡要介紹一下。

    美國學者拉莫在十多年前提出中國的高速發展得益于地方政府競爭，其后香港經濟學家張五常于2009年出書，提出中國經濟高速發展的密碼在于縣域競爭，縣和縣之間就像公司之間競爭。他說今天的中國，縣無疑已經是一級商業機構了，兩千多個縣，可以調動極其巨大的資源搞經濟建設。2013年，上海的一位教授史正富，他也是一位成功的投資人，發表了《超常增長》一書，明確提出中國的地方政府和企業已經成為一種共生互動的經濟力量，地方政府作為經濟主體參與市場競爭，形成中國獨特的三維市場經濟。哪三維？一是中央政府，二是公司化的地方政府，三是企業。這種三維市場經濟超過了歐洲、美國那種只有政府、企業兩維的市場經濟。如果史政富教授大家還不太熟悉，林毅夫教授大概與會者都知道，林毅夫高度評價、支持這本書，認為這是中國經濟理論的重大創新。

下一步中國地方政府在大國治理結構中應該放在什么位置，它的職能怎么確定，這是一個大問題。十年前，2004年我在中國經濟50人長安講壇上提出地方政府實際充當了當地資源配置的主體，發展下去是有極大潛在風險的。當時我根本想不到會有經濟學家從經濟理論上論證并贊成地方政府公司化。今天再次提出這一問題，我是堅決不贊成地方政府公司化的，既然是政府，就要厘清政府和市場的職能，中央政府如此，地方政府也如此。改革開放初期中央政府向地方政府放權還有一定的道理，因為計劃經濟是中央高度集權。毛主席1957年寫《論十大關系》，也講要發揮中央和地方兩個積極性。但那是計劃經濟下的中央和地方的關系，其實一直也沒處理好，長期處在“一統就死，一死就放，一放就亂，一亂再統”的往復循環之中。現在我們簡政放權，更重要的不是中央政府再向地方政府放權，而是政府，包括地方政府向市場、向企業、向社會組織和中介機構放權，這才能發揮市場在資源配置中的決定性作用，進一步完善社會主義市場經濟體制。我們當然需要一個有效的政府，但并不需要一個公司化的政府。

    地方政府GDP競爭對我國經濟總量增長做出了巨大貢獻，有一定的歷史發展階段性。同時應當看到，地方政府GDP競爭造成的弊病也日積月累，非常突出了。例如，扭曲了國家宏觀調控，中央政府主要是調控地方政府，許多調控措施都是針對地方政府的。地方政府競爭還扭曲了城鎮化進程，把以人為主的城鎮化扭曲為以增加GDP為主的城鎮化。地方政府競爭大大加重了產能過剩，加劇了環境污染。搞市場經濟就有競爭，一般情況，企業之間競爭出現產能略大于需求是正常的，但是現在鋼鐵、水泥、焦炭、平板玻璃產能發揮只有70%左右是嚴重過剩，光伏、風電是很有發展前景的清潔能源，但各市縣一哄而起，產能過剩更嚴重。還有群眾極為不滿意的大氣、水質、土壤污染，很多污染企業就是當地政府招商引資的一把手工程，環保部門不敢管，甚至為虎作倀。地方政府競爭阻礙了統一市場的資源配置和要素合理流動，各地出臺自己的政策，在我這兒就要用我生產的汽車，喝我生產的酒。企業之間發生經濟糾紛了，地方法院保護本地企業利益，破壞了建立統一社會主義市場經濟所必需的法治環境。再一個弊端，就是剛才李永忠教授說的，體制性腐敗日益蔓延，難以遏制。地方政府集行政權力與資源配置權力于一體，左手權，右手錢，權錢交易的空間無限巨大，一人掌權，親友掙錢，權錢交易的手段極其私密。所以說，要把權力關進籠子里，首先要切割政府和市場的職能，否則行政權力和公司權力結合在一起，再建東廠、西廠也難遏制權錢交易。怎么解決這個問題，我也提出了一些建議，沒時間展開說了。有興趣的同志可以看最新一期《新華文摘》上刊登的文章“三維市場經濟與地方政府職能界定”。

構建中央與地方的現代治理結構，我們要借鑒中國歷史的經驗，已經有人說現在的地方政府兼有封建制和郡縣制的優點。我不贊成這樣的論點，也不太贊成說唐朝就是最好的預防腐敗的體制了。如果唐太宗建立了最好的體制，它應當能夠傳之于世，結果沒多久就出現安史之亂，說明一時的輝煌靠的是明君，還是人亡政息的故事，我們至今還停留在寄希望于明君的時代嗎？既然明確了社會主義市場經濟的改革方向，對于世界各國搞市場經濟的有益經驗我們都應當學習、借鑒，以利于建立包括中央和地方關系在內的現代國家治理結構，為建立富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善的現代社會而努力。

（此文根據作者今年5月18日在北京改革論壇上的發言紀律整理）