過去近30年，中國的經濟轉軌與高速增長引起國際關注，并日益成為學術界爭論的焦點。許多政策分析者試圖根據中國經驗來尋求具有創新性的發展思路和可行性的政策組合。其中一位研究者拉莫10年前就宣稱，“中國模式”已經出現(Ramo, 2004)。據他所述，中國的成功是建立在一系列政策組合之上，包括強調研發、可持續發展和社會公平等，以及政府在協調國家內部發展和參與全球化方面所扮演的積極角色。2005年世界銀行的一份報告也得出了相似的結論(World Bank, 2005)。雖然不太情愿，這份報告仍然承認了“華盛頓共識”的終結。該報告放棄了過去世行報告中有關“公認的最佳政策實踐和資源配置效率”的討論，轉而研究“增長戰略”問題，比如政府產業政策的作用等，并舉出了中國和其他高增長亞洲國家的例子。盡管所謂“北京共識”把中國的發展經驗過度簡單化了(Huang, 2011)，但這種討論提出了如下問題：中國過去的發展經驗能不能用一個內部邏輯一致的框架去理解？如果可以，什么是其主要支柱？政府積極干預是中國經驗的重要部分嗎？它有沒有副作用？
本文提出，在過去的30年，中國一直沿襲一條類似、但又不完全等同于“東亞模式”的道路。一方面，政府都追求經濟的增長，其中重要手段是抑制消費并刺激投資；為了彌補疲軟的國內市場需求，又強力推動產品出口。在整個高增長時期，政府利用一系列的政策工具來影響和塑造增長環境，包括對特定產業進行支持、稅收返還、出口退稅、技術創新補貼和放寬外企的市場準入限制等等。無論東亞四小龍經濟體，還是中國最近20年來的發展實踐，都具備上述特點。另一方面，“中國模式”和傳統“東亞模式”也存在重大區別，主要是中國地方政府對經濟增長、投資，特別是出口導向型制造業的發展表現出超強的、甚至可以說是難以滿足的欲望。這種GDP競爭在1990年代上半期中央政府進行財政集權后得到進一步強化：為了GDP競爭、彰顯政績、增加收入，地方政府開始了對制造業投資激烈的競爭，這是因為制造業投資不僅帶來了增值稅， 而且還會產生對服務業發展的溢出效益并帶來營業稅、商住用地出讓金等收入。政府也運用各種政策工具極力建設親商的投資環境，造成了過度的制造業投資，并對土地利用、勞動力保護、社會發展和環境保護都帶來了嚴重的不利后果。當中國邁入中等收入門檻之后，前階段的發展路徑，尤其是促成地方政府的GDP競爭的機制體制和相關政策必須盡快加以轉變，以利于發揮市場在全社會配置資源的決定性作用，建立統一的社會主義市場經濟。
一、中國發展方式與東亞模式的相似之處
分析20世紀后期中國的經濟增長，不應與其發展所處的區域背景相脫離。二戰后，東亞見證了現代史上成功的發展神話。在經過三十多年的穩定增長后，日本、韓國、新加坡和臺灣、香港地區通過學習、利用先進技術，從原來次要經濟體一躍變為全球工業生產的發動機。20世紀80年代晚期和90年代早期，一些學者開始發表為東亞發展型國家叫好的論述，公開支持政府干預經濟的作用(Haggard, 1990; Evans, 1987)。同時，隨著美國取得冷戰勝利，以里根主義和撒切爾主義為基礎的新自由主義經濟政策也取得了巨大成功，所謂“華盛頓共識”逐漸被接受。為此學者們針對東亞奇跡開始了不休的爭論。盡管對政府干預的影響好壞仍存在分歧，但所有人都認為東亞經濟體采取了一種非傳統的發展模式(Krugman, 1994;)，而中國改革后的高速發展，也是對“東亞發展模式”的一種積極模仿。東亞模式與中國模式的相似之處表現得非常明顯。
第一，以增長為目標的行政體制
一些研究“東亞模式”的國際學者認為，盡管韓國、臺灣地區現在已被認為是較為成熟的民主體制，但二者在20世紀70年代和80年代經歷高增長時，仍處于軍事獨裁體制之下(Haggard, 1990)。日本當時名義上是一個民主體制，實際上卻掌握在一個受到較少約束、具有高度自主性的官僚集團手上。雖然政治集權經常會導致統治者為獲取個人利益而濫用權力，但這些東亞經濟體的領導者幾乎都一心一意地專注于國家經濟的發展。這種“東亞例外論”也許應歸因于在二戰之后東亞地區面臨的獨特的安全環境。在冷戰期間，兩次代價昂貴的戰爭曾在東亞展開。促進經濟增長不僅有助于鞏固這些經濟體的軍事力量，而且也可以在民眾心中提升政權的合法性。在20世紀70年代后期，中國也發現自己處于類似情況之中：當時兩個超級大國之間的關系趨于和緩，鄧小平意識到中國已經遠遠落后于世界的發展。他告誡，如果不推動改革，執政黨就會存在合法性危機，并公開提出到20世紀末國民收入翻兩番的目標。鄧小平把經濟建設提上黨的最高日程，同時推出了改革和增長相結合的政策組合(Shirk, 1993)。這種政府對經濟增長的高度專注持續至今。
第二，投資和出口推動的增長
研究“東亞模式”的一些國外學者認為，集權政府的優勢在于它有能力調動眾多資源為經濟增長服務。如果政府領導人不受選舉約束，他們就能夠通過抑制消費的方式將資源更多轉向投資。在20世紀60年代至70年代之間，日本的投資占GDP的比重為30-40%，到70年代中期，該比例才下滑到30%以下（圖1）。當韓國經濟開始起飛時，其投資占GDP的比例迅速地上升至30%，到80年代末，差不多接近40%，并一直保持到1997年亞洲金融危機的爆發之前。在高增長時，日本和韓國的投資占各自GDP的比重都顯著高于大約20%的世界平均水平。
即使以東亞高水平的投資比例來衡量，中國經濟增長對投資依賴也是超高的。20世紀80年代，中國資本形成占GDP比重已經升至31%，90年代和21世紀頭10年，這個比例分別又增加到34%和50%，尤其是在全球金融危機爆發之后，資本形成對經濟的貢獻處在較高水平。與此同時，居民消費卻被抑制。如圖2所示，近年來日本居民消費占比與世界平均水平的差距有所縮小，但仍然持續低于世界平均水平之下。在20世紀70年代后期和80年代前期，韓國和中國的居民消費水平都處于世界平均水平之下。但韓國的居民消費一直保持在GDP比重的50%左右，中國的居民消費占GDP的比例卻從20世紀90年代的45.9%多不斷下降到21世紀前十年的39.7%。為了彌補國內疲軟的需求，這些東亞經濟體都向國際市場出口大量的商品。1980年，中國出口才占到GDP比重的10%，該數據到2006年已升至39%。投資和出口抑制了國內消費，這已成為中國經濟增長的主要特點。
過度依賴出口的局面增加了中國面臨外部沖擊時的脆弱性。2013年中國繼續保持雙順差局面，全年經常項目順差1886億美元，資本和金融項目順差2427億美元，國際儲備資產增加4314億美元。至2013年底，中國外匯儲備達到3.82萬億美元 （國家統計局，2014）， 而美國量化寬松以及債務危機，美元近年來不斷貶值，使中國的外匯儲備面臨巨大的風險。在現實的情況下，中國的巨額外匯儲備已經成為美國人的“人質”，中國已經落入了“美元陷阱”，而且進退兩難（余永定，2010）。
最后還有產業結構失衡。地方追求GDP增長，捷徑就是投資重化工業，形成制造業發展過快，而服務業比重過低。現代服務業中的醫療、教育、金融、保險、交通、通訊等行業，有的是政府壟斷，有的是過度行政管制，造成供給不足，第三產業比重長期徘徊在40%左右。
第三，過度親商與忽視勞工權益
一些研究“東亞模式”的國外學者認為，正是由于政府有能力抑制工會，才使得“東亞模式”變得可行。在冷戰期間，日本、韓國和臺灣對工會組織施加了嚴格的限制，同時，有的經濟體甚至還宣布過勞工組織是非法組織(Haggard, 1990)。這類親商政策的結果是工人進行集體談判的權利受到嚴重約束，但卻給本國企業在國際市場上競爭帶來了低勞動力成本優勢。由于擁有廉價的熟練勞動力，這些經濟體掌控了世界出口市場上勞動密集型產品的大量份額(Deyo, 1987)。當這些經濟體進入更高的發展階段后，企業又運用積累的資本進入了資本密集型和技術密集型部門。抑制勞工的另外一個結果，是左派政黨沒有能力獲得政治權力并促進福利再分配。這種所謂的儒家式的福利國家使企業減輕了許多所謂的“浪費性”支出)。
一些國外學者認為，與其他東亞經濟體相比，中國勞工的權利更加有限，并且在集體談判上缺乏討價還價的力量 Chan, 2001)。在20世紀80年代早期，中國的改革提高了勞動報酬在GDP中所占的份額，但從1990年以來這個比例就開始逐漸下降，而且下降趨勢在2000年以后進一步加快，在8年的時間里下降超過了10%。同期，政府在教育、衛生、養老金和失業津貼上的支出也在下降(Solinger, 2005)。特別是隨著20世紀90年代中后期大規模的國有企業改制，企業員工權利日益縮減。
第四，政府的“援助之手”
除了為投資創造有利環境外，東亞發展型經濟體的政府也毫不猶豫地直接引導投資，并對企業進行微觀管理。一些學者爭論說，政府通過扭曲市場環境可以獲得國際貿易中的動態比較優勢、獲取技術訣竅，并讓經濟長期獲益。日本、韓國和臺灣制定了經濟優先發展目標，并鎖定了一些特定的產業。為了給企業提供激勵，政府采用了包括稅收減免、出口退稅、對外企進行市場限制等政策工具。政府還同時壟斷或干預金融體系，向那些符合政府發展策略的企業提供廉價貸款。
中國也不例外，首先在經濟特區進行了產業政策的實踐。通過免稅和出口配額政策，中國成功地吸引了一批制造業企業來華辦廠。在1990年代早期，中國仿效亞洲其他國家和地區的成功經驗，發布了一系列的產業政策。例如，中國1994年首次發布了汽車工業產業政策。為使中國成為一個有自主設計能力和品牌的主要汽車生產國，中國政府為國內三大和三小汽車制造商提供明確支持。除了汽車進口關稅壁壘外，外國汽車生產商要想在本地經營，必須同意在中國國內生產一定比例的汽車零配件，并轉讓相應技術。為適應WTO規則，中國2004年調整了汽車工業產業政策。關稅、進口許可證和技術轉移要求逐漸被取消，但政府還是增加了對本國廠商的補貼，并持續對外國汽車制造商通過非正式渠道施加影響。2006年，中國本土的汽車制造商在國內市場的份額超過了日本、歐洲、美國和韓國的廠商，其部分原因就是這些政策支持。依靠類似的戰略，中國已經在如半導體、電訊、飛機、計算機和高鐵技術密集型產業部門取得了顯著的技術進步和更高的市場份額.
二、中國發展方式的獨特性
中國并不僅僅是日本、韓國等經濟體發展經驗的簡單擴大版本。早期的數字顯示，即使以東亞發展模式中各經濟體的平均水平來看，中國從20世紀90年代中期開始的投資依賴和消費抑制也是相當極端的。之所以出現這種情況，是因為中國地方政府之間進行了非常激烈的制造業投資競爭。導致90年代中期之后地方大規模招商引資競爭并與銀行、房地產商共建“經濟增長聯盟”格局的出現，主要是以下制度性因素：
第一，財稅改革與政府收入需求
從20世紀80年代開始，政府預算收入占GDP比重就趨于下降，從1978年的31%到下降到1992年的12%。更令人不安的趨勢，是中央政府收入占總收入的份額不斷下降。1984年，超過40%的政府收入流入了中央財政，但這個比例到1993年減少到22%。這不是當年中央政府推動“財政承包制”希望得到的結果。1984年后的“財政承包制”，允諾地方政府在上交給中央財政一個固定收入后，保留剩余收入的大部分(Montinola, Qian and Weingast, 1995; Oi, 1992)。盡管這種制度的設計是為了激勵地方，而且還允許中央不斷調整固定上繳的數額，但由于地方政府得到了超出固定上繳部分外的收入中的更大份額，而且地方政府也不斷將地方國有、鄉鎮企業的收入轉到與這些企業相聯系的預算外賬戶，結果是中央在整個政府預算中的比重隨經濟增長迅速下降了。
出于對中央財政能力的擔憂，1994年中央政府對稅收制度進行了大幅度調整。具有普適規則的分稅制代替了按照（各級政府）所有制確定、可談判的利稅上繳體制(Shirk, 1993)。中央政府獨享消費稅和關稅，而營業稅和所得稅歸地方政府所有。對于增值稅這個最大的稅種，中央拿走75%的份額.。
分稅制改革基本上重新集中了預算內收入，并使中央可以對地方支出行為進行更加直接的控制。分稅制在集中收入方面的效果非常明顯： 1994年，中央政府在預算內財政收入中的比例上升至56%。分稅制改革后，收入所得稅作為地方主要稅種迅速增加，中央政府進一步調整了規則，2002年拿走了所得稅的50%， 2003年更將這一比例提高到60%。 分稅制修復了舊體制下存在的許多漏洞。作為一種流轉稅，增值稅很難逃避，同時還能有效防止地方政府和國有企業合謀并進行會計操作。此外，獨立國稅系統的建立也確保了稅收收繳。過去，稅務系統隸屬于地方政府，而且有著很強的動機與地方官員合謀減少稅收，即所謂的“把肉爛在鍋里”。而分稅制后新成立的國稅系統由中央直接管理，工資與辦公經費都來自于中央財政。國稅局負責征收增值稅， 然后再給地方屬于地方分成的那部分.
但分稅制改革在集中收入的同時，并沒有調整中央和地方之間的支出責任，這就進一步增加了地方的財政壓力。作為單一制的國家， 中央政府可以給地方政府增加任務，如教育、衛生、基礎設施等，并希望地方政府買單。正如后面我們將會討論到的，20世紀90年代中后期許多地方政府對自己所有的中、小型國有企業實施了破產或重組，而地方政府承擔了提前退休的員工和下崗職工的社會保障支出(Tsui and Wang, 2004; Tao et al, 2010)。
20世紀90年代中期的分稅制改革給地方政府造成了巨大的財政壓力，逼迫后者不得不努力擴大收入來源。其最佳策略就是促進本地經濟發展，以此增加獨享的營業稅和收入所得稅。地方政府盡管只分到增值稅的25%，但增值稅卻構成了全部政府預算收入中的很大一部分(在1995-1999年之間大約是40%)，因此地方政府仍有很強的內在動力鼓勵制造業發展。除了預算收入，地方政府還渴望開辟預算外收入新來源，如土地出讓金。
第二，地方國有企業和鄉鎮企業重組破產與區域間招商引資競爭
如果說增加中央政府對稅收的“垂直競爭”加劇了地方官員的財政壓力，那么90年代中期后區域間的“水平競爭”進一步強化了這種壓力。Montinola, Qian and Weingast (1995)認為，資本的流動性促使了地方政府保護產權，因此可以解釋20世紀80年代中國經濟的高速增長。雖然這種分析在邏輯上有一定道理，但事實上直到90年代中期中國才開始大規模出現跨區域的資本流動和激烈的投資競爭 (Tao et al, 2010)。 1992年鄧小平南巡講話后，市場才開始成為分配資源的主要機制，對私營企業的歧視才開始逐漸減少。20世紀90年代中期之后，隨著全國市場逐步一體化，資本、勞動力、原材料和產品才逐漸開始在全國范圍內比較自由地流動。
在20世紀80年代的財政承包制下，地方政府自然會偏愛地方所有的國有和鄉鎮企業。當時中國尚未引進現代的稅收制度，所以地方國有企業上交的稅收和利潤構成了地方政府的主要收入來源。如前所述，作為本地國有企業的所有者，地方政府往往與企業經理合謀把預算內資金轉移到預算外，以減少中央共同分享這些收入。地方政府在80年代不斷發展本地國有和鄉鎮企業，當時有兩個因素直接促進了那一輪的地方GDP競爭：從需求面看，計劃經濟體制下消費被抑制，消費品投資與生產不足，因此市場上存在巨大的發展空間，地方政府只要能夠把企業建起來，就可以獲得盈利(Naughton, 1996)；從供給面看，地方政府和銀行之間存在著緊密聯系，地方能夠為本地國有、鄉鎮企業配給的貸款也提供了隱性擔保。地方政府利用充足的勞動力資源，建立了大量的中小企業，這些企業所涉及的行業包括磚廠、自行車廠、服裝廠，家用電器廠，家具廠，啤酒廠和許多其他消費品和一些生產資料部門。
某種程度上說，地方政府最后成為自己80年代大辦本地國有與鄉鎮企業的犧牲者。雖然中國當時對消費品有著很大需求，但百姓的收入終究較低，地方政府在消費品部門的過度投資最后帶來了產能過剩。地方政府對此的反應，是進行貿易保護主義和限制其他地區產品的進入。惡性循環接踵而至，狹小的市場迫使越來越多的企業陷入虧損。在上世紀90年代早期，兩方面的制度性變化降低地方政府對本地國有、鄉鎮企業的偏愛。除了前面提到的分稅制改革外，1993年的金融改革也加強了銀行體系的監管，限制了地方政府對銀行信貸決策的干預。地方政府開始悄悄地對本地中小型國有企業民營化。甚至早在1998年中央政府同意大規模民營化之前，一些省份超過70%的小型國有企業已經民營化或者關門倒閉(Yang, 1997)。當新世紀來臨時，大部分地方國有企業和鄉鎮企業已經完成了改制。這些變化導致地方政府從企業所有者變成更為單純的企業征稅者。
這種政府角色的重新定位對地方政府行為產生了極大的影響。作為企業所有者，地方官員有著很強的動機照顧自己的“孩子”并確保他們繼續存活。而作為征稅者，地方政府則必須為所有的潛在納稅者提供公共服務。除了更有效率的民營企業開始增加，外資企業在90年代后半期也開始大量進入中國。與國企和鄉鎮企業不同，這些企業具有更大的流動性，且對地方的優惠政策也更敏感。如果其他地區能提供更有利稅收、土地優惠，以及更好的基礎設施，這些企業就會離開。外資及民企大規模出現，使地方政府在當時的經濟社會背景下不得不進行非常激烈的招商引資競爭來擴大稅基。
第三，制造業與服務業的產業間聯系和溢出效應
制造業能夠為地方政府直接帶來兩種稅收，增值稅和企業所得稅。基本上，地方政府可以獲得25%的增值稅和全部企業所得稅(2002年、2003年后企業所得稅地方比例分別下降到50% 和40%)。為了招商引資，地方政府大規模投資于基礎設施，包括土地、道路、水、電力等。上世紀90年代中后期開始，地方政府在企業所得稅方面給予兩免三減半的優惠。在一些較發達的縣市，大部分鄉鎮都設有“開發區”或所謂的“城鎮工業功能區”。為吸引工業投資者，這些開發區一方面事先進行“三通一平” 等配套基礎設施投資，另一方面制定各種優惠政策招商引資。在2003年前后的一波開發區熱潮中，各地制定的招商引資政策幾乎毫無例外地設置了用地優惠政策，包括以低價協議出讓工業用地，按投資額度返還部分出讓金等。經常出現的情況是，基礎設施完備的工業用地僅以名義價格、甚至 “零地價”出讓給投資者。由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基礎設施配套成本，因此出讓工業用地往往意味著地方政府從土地征收到招商入門這個過程中在財政上實際上是凈損失的。根據審計署（2012）的數據，2012年4個省和17個省會城市本級政府負償還責任的債務余額中，有55%承諾以土地收入償還，但這些地方2012年需還本付息額已達其可支配土地收入的1.25倍。
要理解地方政府的行為，還需要多問兩個問題：為什么地方政府在制造業的招商引資上如此不遺余力？如果通過低地價與稅收優惠來招商引資無法在短期甚至中期賺錢，地方政府為什么還要這樣做？這兩個問題都可以通過考察不同產業間的聯系，特別是制造業對服務業的外溢效應來回答。
為使分析簡化一點，假定所有地區有兩個行業：制造業和服務業。制造業企業能夠帶來穩定的增值稅和企業所得稅。而更吸引地方政府的是這些制造業企業所產生的對服務業的溢出效應。一旦制造業工廠開始生產，就可以增加就業和稅收收入，而這會帶動對本地服務業的需求，從而推動服務業部門的發展，并給本地帶來營業稅和高額的商住用地出讓金收入 (Tao et al, 2010)。在目前稅制下，這兩項都是地方政府獨有的收入。因此，地方政府在工業用地出讓上的盤算，是只要吸引到投資后直接帶來的未來增值稅流貼現值和其對本地服務行業推動后間接帶來的營業稅收入流貼現值，再加上土地出讓金的收入能超過地方政府的土地征收和建設成本，那么就值得低價出讓工業用地。
與低價出讓制造業用地不同，在商住用地出讓上地方政府往往采取高價策略。很多地方政府成立土地儲備中心，壟斷城市土地一級市場，通過限制商住用地的供應并以“招拍掛”的競爭性方式追求土地出讓金收入最大化。之所以如此，是因為制造業部門與服務業部門有不同的特點。制造業部門，特別是那些中國具有比較優勢的中、低端制造業部門，有一個重要特點是缺乏區位特質性（ location non-specificity）。換句話說，大部分制造業企業并不是為本地消費者進行生產，他們往往是為其他地區乃至其他國家消費者生產。在國內各地區乃至全球爭奪制造業生產投資的激烈競爭下，這些企業對生產成本非常敏感，而且也比較容易進行生產區位的調整。面對制造業部門較高的流動性，處于強大競爭壓力下的地方政府不得不提供包括廉價土地、補貼性基礎設施、以及企業所得稅減免、放松的環境政策和降低勞工保護標準在內的優惠政策包。地方政府往往并不預期工業用地出讓能夠給地方政府帶來凈收入，甚至可以接受短期財政上的凈損失。與制造業不同，大部分服務業部門提供的是本地居民消費的服務，這些屬于非貿易品（non-tradable goods）服務必須在本地被提供和消費。而由于中國地方政府基本壟斷了本地商住用地一級市場，從而在提供商住用地上有很強的談判能力。結果是雖然工業用地由于各地投資競爭而形成“全國性買方市場”，但在商住用地方面形成了眾多“局域性賣方市場”。地方政府完全可以通過“招拍掛”方式高價出讓土地，并將這種高地價轉嫁給本地服務業的消費者。所以，自然會觀察到地方政府通過設立“土地儲備中心”來調節和控制商住用地的供地規模，提高其商住用地的土地出讓金收入。實際上，為了彌補工業用地帶來的虧空，一些地方政府不得不通過商住用地收入進行橫向補貼。
第四，獨特的土地管理制度
特別需要指出，中國獨特的土地管理制度使得土地成為實現制造業與服務業聯系以及產業間溢出效應的的完美媒介。中國城市土地屬于國家所有，農村土地歸村集體所有。城市擴張和工業園區建設所需的土地絕大多數來自農村集體，這些土地必須通過政府征地后，才能進行開發和出讓。2004年《憲法》修正案規定國家出于公共利益需要可依照法律對土地實行征收、征用并給予補償。然而憲法及《土地管理法》等相關法律法規對“公共利益”的確切內涵卻始終缺乏明確界定。實際操作中出現的情況，往往是除城市基礎設施建設需要向農村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業、商住房地產開發用地等，都通過集體土地征收來滿足。上述制度意味著，地方政府在城市土地一級市場上有壟斷地位，同時政府對農村農用土地轉為非農用途以及農村建設用地使用權的流轉都實施了嚴格控制。由于集體土地農轉用一般都要政府先征再用而且補償標準與方式主要由政府制定，因此，不論農村土地的所有者（村集體）、還是使用者（個體農戶），在關于土地征收價格和補償的談判中都處于十分弱勢的地位.
實際上，這種地方性的土地壟斷供應使地方政府能夠使用土地作為經濟發展的杠桿，并歧視特定類型的土地使用者。研究發現， 地方政府有意限制轄區內商住用地規模，這樣可以抬高商住用地出讓金，(Tao et al, 2010)。而商業、住宅業用地者則別無選擇，只能向地方政府支付很高的土地出讓金，并將成本轉移給了作為商住業消費者的本地居民。以省級數據來看，土地出讓金達到了省預算內收入的的50%。在一些地區，這個比例竟高達170%。正是這些預算外收入，使地方政府有能力在制造業招商引資過程中提供一籃子刺激性補貼，包括廉價的土地和稅收減免進行競爭。90年代以來，中國的投資比例攀升到非常高的水平，這正是地方政府為吸引制造業建造更多工業園區的結果。 2003年7月全國各類開發區清理整頓結果顯示，全國各類開發區達到6866個，規劃面積3.86萬平方公里，這些開發區到2006年底被中央核減至1568個，規劃面積壓縮至9949平方公里。事實上，這些被核減掉的開發區大多數只是摘掉了“開發區”名稱而已，多數轉變成所謂的“城鎮工業功能區”或“城鎮工業集中區”，原有的開發區功能幾乎沒有改變。考慮到中國只有2862個縣級行政單位，這個數字意味著平均每個縣級行政單位至少有兩個開發區
以上分析說明，以分稅制為代表的財政集權、地方國有企業與鄉鎮企業改制后的資本流動性、制造業對服務業的溢出效應以及獨特的土地管理制度等機制共同起作用，造就了中國自上世紀90年代中期以來地方政府發展經濟的強大動力。但由此而產生的負面經濟社會效應，也到了必須根本轉變的階段。
三、地方政府GDP競爭的負面影響
在從計劃經濟漸進地轉向市場經濟的過程中，政府和市場的邊界需要逐步加以劃清。但是，在中國經濟高速增長的背景下，中國經濟發展模式中存在的政府與市場邊界不清晰的問題反而被掩蓋了。由于在改革過程中，中央政府相對放權，地方政府權限擴大，加之各種制度因素的影響，形成了中國地方政府過度追求GDP增長、地方政府“公司化”的傾向，加劇了資源配置的扭曲程度。然而，一些學者卻認為，這種“地方競爭”的格局恰恰是中國經濟高速增長的動因之一，是“中國模式”中的獨特經驗。繼美國學者拉莫之后，香港的張五常提出中國經濟高速增長的密碼在于“縣域競爭”（張五常，2009），上海的史正富在《超常增長》一書中更是認為，地方政府已經成為參與市場競爭的三大市場主體。“在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經濟發展的第一線競爭拼搏，已經成長為與企業界共生互動的有生力量，成為中國經濟社會發展的發動機之一”（史正富，2013）。對《超常增長》一書國內一些著名經濟學家認為是中國經濟理論的創新（林毅夫等，2013）。
我們認為，地方政府的GDP競爭曾經極大地調動了地方政府的積極性，為中國經濟高速發展做出了歷史性的貢獻。但這一地方競爭的模式也極大地扭曲了市場配置機制，付出了過高的資源、環境成本，同時壓低了勞動力成本，降低了國民福利，還提供了巨大的權錢交易空間，造成了嚴重的腐敗問題。
第一，地方政府競爭割裂了全國統一市場
地方政府參與市場活動不可能和企業一樣遵循公平競爭的原則，由于手握行政大權，同時單一追求GDP增長，導致眾多地方政府打著“促進本地區經濟發展”的旗號，使用行政手段干預市場公平競爭，對本地區的企業及其產品采取保護措施，或是實行優惠政策，抵制外地產品進入，嚴重影響產品和要素的合理流通。在一些地方保護主義泛濫的地市，公安、工商、稅務、防疫、技術監督等部門，甚至紀檢監察部門都為外地產品的進入設置障礙，動用一切力量保護本地企業，宣傳消費本地產品是“愛縣”、“愛市”，而消費外地產品是違法行為，直接損害到消費者的利益（陳東琪等，2002）。在本地企業和外地企業發生經濟糾紛的時候，地方法院公然偏袒本地企業。這些現象說明，在“地方競爭”的格局下，全國統一的公平競爭市場秩序難以建立起來。
第二，地方政府競爭嚴重加劇產能過剩
早在2000年就有學者指出，“全國按31個省區市建制，各有各自的計劃制定權，都把加快經濟增長速度作為主要目標，相互攀比，競相趕超，必然造成大量的重復生產和重復建設”（房維中，2000）。但多年來，地方政府在GDP競爭的格局中陷于“囚徒困境”。如果一個地方政府在上重大項目、建重化工業方面落后于其他地方，不僅影響當地財政收入、就業，更影響當地官員的升遷。這使得地方政府在招商引資和擴大產能時很少甚至根本不考慮環境和社會成本，而竭力追求本地區的GDP增速。地方政府盡一切可能上項目擴大產能，一方面是“跑步進京”，要各種優惠政策和重大項目，另一方面違反國家產業政策，根本未經國家有關部門批準就私自上馬，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產能，80%以上未經國家有關部門批準。地方政府在惡性競爭中慣常使用的優惠政策包括低價出讓工業用地、稅收返還、違規貸款、壓低勞動力成本和水電價格等，這些政策扭曲了要素價格，帶來了畸形的資源配置。有時候，地方政府還會破壞企業自由進出的市場機制，強令虧損企業繼續經營，通過財政補貼或政府擔保為這類企業輸血，進一步加劇了產能過剩。根據國家統計局的數據，在2013年上半年，中國船舶行業的產能利用率僅為75%，平板玻璃為73.1%，電解鋁為73.7%，水泥為71.9%，鋼鐵為72%。有的鋼鐵大市，2014年第一季度產能利用率不到50%。此外，汽車、多晶硅、風電設備等也存在嚴重的產能過剩。各地政府的“十二五規劃”紛紛提出要擴大汽車行業產量，規劃合計產量為5292萬輛，比國家發改委的行業規劃多70%。產能過剩已經成為中國經濟的心腹大患，而地方政府的盲目競爭，對產能過剩負有不可推卸的責任。
第三，地方政府競爭加劇惡化生態環境
近20年來，中國的環境、生態急劇惡化。京津冀的嚴重霧霾天氣已經引起世界廣泛關注。2012年，在113個環境保護重點城市，空氣質量達到新標準的僅為23.9%。北京大學公共衛生學院的報告指出，以PM10為指標，空氣污染每年導致中國35萬至40萬人“早死”。20世紀80年代末，土壤污染面積為幾百萬公頃，現在已經高達2000萬公頃，占全部耕地面積的比重超過20%。受“工業三廢”污染的土壤面積約為1000萬公頃。根據對198個城市地下水的監測，處于較差到極差的監測點占57%。長江、黃河等十大水系劣質斷面比例為39%。淮河流域的水污染已經導致沈丘等8個縣區居民消化道癌癥高發或新生兒殘疾。監測的26個湖泊中，富營養化狀態占53.8%。四大海域的清潔面積已經減少到了4.78萬公頃，不到2003年的60%。國家環保總局和OECD聯合發布的《中國環境績效評估》估計，2020年中國因環境污染導致的健康損失將達GDP的13%。嚴重的環境污染和生態惡化與地方政府在惡性競爭中犧牲環境換增長的思路是密切關的。很多地方政府成為污染企業的保護傘，導致環保審批、監管在地方層面失靈、失控。不少地方的污染企業就是當地招商引資的“一把手工程”和納稅大戶，當地環保部門對此束手無策甚至為虎作倀。
第四，地方政府競爭造成巨大債務隱憂
地方政府為了興建基礎設施需要大量的資金，過去主要是依靠“土地財政”，但在全球金融危機之后，由于貨幣政策寬松，監管也一時放松，很多地方政府轉而通過“融資平臺”向銀行舉債。此外，一些地方政府在招商引資的過程中將企業繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支的手段返還給相關企業，也相應地減少了地方政府的可支配收入。國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優惠政策文件，以財政支出方式變相減免應征繳的財政性收入70.43億元。
地方政府的債務風險快速累積，成為中國經濟體系中存在重大系統性風險隱患的領域。據審計署公布的數據，截止至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.70萬億元人民幣，其中地方債務約為17.9萬億元。截止2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元，合計約17.9萬億元。由于地方政府的財政收入存在嚴重的“土地財政”依賴癥，隨著房地產風險的累積或爆發，土地財政可能成為“無本之木”。此外，地方政府債務與金融體系的內在關聯性極其密切，可能引發重大的風險傳統。根據審計署的數據，截止2013年6月底，地方融資平臺公司債務總額（考慮或有債務）約7萬億元。這些融資平臺公司由于主要從事基礎設施建設，其現金流狀況差，資產負債率高，存在重大的信用風險，而其資金來源主要為銀行貸款、信托、債券、融資租賃等，融資平臺幾乎與中國所有金融子行業聯系在一起。這其中的銀行貸款還不包括通過銀行同業業務等“影子銀行業務”變相為地方政府融資的部分。有研究認為，中國的地方債務規模和融資平臺的債務水平被低估，比如影子銀行體系的信貸供給，為此可能的風險將更為巨大，地方債務的違約率可能超過50% 。
第五，地方政府競爭扭曲城鎮化進程
地方GDP競爭驅動型的城鎮化，要求政府支配大量的土地、資金、人力等資源。地方政府的收入來源嚴重依賴于“土地財政”，因此有強烈的動機擠占農業資源和掠奪農民土地，以滿足城鎮化的需求。全球金融危機之后，由于制造業投資受阻，很多地方政府又轉而選擇大拆大建的造城之路。有12個省會城市要建55個新城、144個地級市要建200個新城。全國還有不少于30個城市要斥巨資重建老城。就征地來看，為進行制造業發展而進行的大規模低價圈地已經造成高達3000-4000萬的失地農民，處理不好，很容易惡化城鄉關系，造成社會不穩定。 在農民工的主要流入地，地方政府為吸引投資而放松勞工保護標準，有時連勞工的基本權益都難以得到保障，更不用說去進行有實質內容的戶籍制度改革以為流動人口提供在城市永久定居的相應福利（如最低生活保障、子女平等就學和廉租房）。由于地方政府把主要的資金用于基礎設施建設和工業化，能夠用于提供公共服務的資金就捉襟見肘，導致醫療、教育、保險、養老、失業、救濟等領域會出現公共服務長期總量不足，結構失衡的狀態。
第六，地方政府競爭扭曲宏觀調控
有學者指出：“由于地方政府實際充當了資源配置的主體，國家宏觀調控被扭曲為中央政府調控地方政府”（宋曉梧，2004），且地方政府執行的是各地人大自己通過的經濟社會發展規劃，因而中央指標往往在執行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經濟增長調配煤、電、油、運等，還在一定程度上形成地方“調控”中央的局面。以“十二五”規劃中GDP增長指標為例，中央是7%，而各省制定指標的加權平均達到10.5%，11個省市“十二五”期間GDP要翻番，年度增長要達到14%以上（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個省市區高于10%。2013年，各省區市的GDP總額就超過全國的GDP約6萬多億。
中央提出經濟增速的上下線后，一些地方又紛紛提出各自的GDP增長下線，各地的下線大大高于中央的指標，而保下線的手段仍然是仍層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經濟指標，有的一直下達到街道，分解到各級黨政干部。一些地方明文規定任務完成情況要與干部政績考核任用掛鉤，對未完成招商引資分解指標的干部要給予組織處理或黨政紀律處分。具有諷刺意味的是，當中央提出壓縮過剩產能的任務后，一些鋼鐵、水泥產能嚴重過剩的地方，又分解壓縮產能的指標，采取黨政工團人大政協齊動員的辦法，分別包干落實到企業，指導和幫助企業解決壓縮產能面臨的困難。多年來結構調整進展十分遲緩，宏觀調控難以達到預期目的，因為宏觀調控的對象主要不是企業，而是地方政府。
第七，地方競爭產生巨大的權錢交易空間
無論是層層分解GDP增長指標，還是層層分解落后產能壓縮指標，都給圈錢交易搭建了無形的平臺，極易引發腐敗。“地方政府公司化”現象導致地方官員的偏好出現異化，很多官員不是把民生問題放在首位，而是“在官言商”。由于地方政府在追求GDP的過程中決策的隨意性和自由裁量權很大，地方官員手中掌握的權力和資源過多，難免會導致其為個人和家族利益而利用權力尋租的現象。加之在激烈的GDP“錦標賽”中，對官員的考核機制也設計失當，在考核者和被考核者之間存在較大的信息不對稱，各級政府、各個部門之間相互監督、相互制約的結構遭到破壞，因此難免會出現一些“漏網”的腐敗官員，這進一步導致地方官員心存僥幸，而且，在某些地方，腐敗已經成了“潛規則”，不時會出現“窩案”。隨著官員腐敗案件的多發，導致反腐難度越來越大，使得地方官員腐敗積重難返。
五、改革建議
界定政府，包括中央政府與地方政府與市場的邊界，涉及行政體制、財稅體制、外貿體制、土地制度、分配制度、價格機制和社會管理等多個方面。建議從以下六個方面逐步破題。
一是建立統一的社會主義市場經濟體系。建議以及基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區是否協調發展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規劃指標，以利于保證全國政令統一、市場統一。同時加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是“諸侯經濟”分割對要素市場配置的阻礙。
二是對多年來形成的80多個各類國家級規劃進行梳理和整理，突出抓好西部大開發，其余跨省的重在指導，省內的由各省自行協調。要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，形成地方政府主導的不同層次的區域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統一市場。
三是要更好地發揮政府作用，不僅要求政府彌補市場失靈，而且要求政府進一步培育生產要素市場，打破地方行政性市場分割，建設統一的社會主義市場經濟體系。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地經濟社會事務的統籌協調，側重提供良好的經濟社會發展環境，提供基本公共服務，維護市場公正，公平競爭秩序和社會安定。
四是明確劃分各級政府事權財權。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統一的基本公共服務經費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規范，限制中央部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。
五是深化行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，把政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業經營決策等，堅決轉移出去。把該由政府管理的事項如基本公共服務等，切實管好。以制度保證充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。
六是大力發展和規范社會組織。我國現在已有近50萬個社會組織、中介機構、基金會等，但絕大多數還存在“官辦、官官、官運作”的現象。市場主體自律和自協調機制的缺失，迫使政府在社會和經濟管理方面維持“管得過寬、管得過細、管得過死”的局面。在國家法律框架內，發展完善社會組織，形成靈活的社會自協調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經濟發展方式的題中應有之意。
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