摘要  中國改革初期的突出特色是政府主導，地方政府實際充當了資源配置的主體。隨著經濟增長轉入中速，前一階段高速增長中積累的諸多經濟社會矛盾顯現，理順政府與市場的關系就成為經濟體制改革的核心問題。有人認為，中國經濟奇跡的"密碼"恰恰在于地方政府的競爭，但地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機制，付出了過高的資源、環境成本，并形成了巨大的權錢交易空間。繼續維持甚至加強地方政府競爭，發展方式轉型將難以落實。因此，界定政府與市場的邊界，對今后中國經濟社會發展具有重大意義。

　　關鍵詞   地方政府  市場  轉型  經濟社會發展

　　政府與市場的定位是個老問題，"看不見的手"與"看得見的手"怎樣配合才好，國內外爭論了上百年。這個問題能爭論百年以上，從側面反映出它常講常新，與時俱進。我們是在計劃經濟轉向社會主義市場經濟、中等收入邁向高收入、發展方式從粗放轉向集約這一特定條件下、特定階段中討論這個問題的。在計劃經濟漸進式轉向市場經濟的過程中，政府和市場的邊界難以一步劃清是一個必經階段。但政府與市場邊界不清晰這個問題，由于中國經濟的高速增長被掩蓋了，可謂"一俊遮百丑"，甚至在一定程度上成為解釋經濟高速增長的原因。現在經濟增長轉入中速，前一階段高速增長中積累的諸多經濟社會矛盾顯現，各方面逐漸認識到結構調整需要改革推動，而經濟體制改革的核心問題就是如何理順政府與市場的關系。

　　地方政府競爭與市場配置資源

　　中國前一發展階段的突出特色是政府主導，在改革初期運用這一模式，能集中力量辦大事、成效顯著。這一模式導致的問題是政府與市場的關系"剪不斷"，中央政府和地方政府的關系"理還亂"。政府對經濟活動的行政干預過多，往往直接介入微觀經濟活動，充當了市場中一個重要的競爭主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權劃分不清，經常出現不該管亂管、該管沒人管的混亂現象，這是政府錯位。政府公共服務提供不足，甚至在某些公共領域出現了扭曲的"市場化"現象，這是政府缺位。

　　以往分析政府與市場的關系，主要關注中央政府的職能轉變，比如中央政府下放權力，地方政府的權限擴大等。而地方長期追求GDP增長形成了地方政府"公司化"傾向，導致了地方政府與市場配置關系的扭曲，政府越位、錯位和缺位問題十分突出。在新的發展階段，理順地方政府與市場的關系成為極為迫切的現實問題。繼續維持甚至加強地方政府競爭，發展方式轉型將難以落實。

　　長期以來，由于地方政府實際充當了資源配置的主體，國家宏觀調控被扭曲為中央政府調控地方政府，而地方政府執行的是各地人大自己通過的經濟社會發展規劃，中央指標則往往在執行過程中落空。在地方普遍追求高增長、大投資的背景下，中央不得不為地方的經濟增長調配煤、電、油、運等，這在一定程度上形成地方"調控"中央的局面。以"十二五"規劃中GDP增長指標為例，中央是7%，而各省制定指標的加權平均達到10.5%，其中11個省市"十二五"期間GDP要翻番，年均增長約為14%（見表1）。2013年中央提出的GDP增長幅度為7.5%，而地方有24個省市區高于10%。今年前三季度僅28個省區的GDP總額就已經超過全國的GDP3萬多億元。

　　至今，許多地方政府仍層層下達GDP、投資、招商、項目等各種經濟指標，有的一直下達到街道，分解到各級黨政干部。《經濟參考報》2013年8月7日報道，中部某市以"穩增長"為政治動員口號，開展招商引資"百日競賽"、"百日攻堅"、"百日沖刺"行動，要求市四大班子確保1／3以上時間、各招商單位主要領導確保1／2以上時間用于招商引資，任務完成情況要與干部政績考核任用掛鉤。西部某市出臺了《促進投資增長的意見》專項文件，提出"全民抓招商"，成立了10個產業鏈招商分局和59個招商小分隊。對未完成招商引資分解指標的干部要給予組織處理或黨政紀律處分。

　　這樣的地方政府GDP競爭有沒有優越性呢？應該承認，地方政府競爭極大地調動了地方各級干部的積極性，為中國經濟高速發展作出了歷史性的貢獻。在人均GDP200多美元、物質財富極度貧乏的時代，大家都希望經濟發展得快一點。鄧小平同志曾提出國民生產總值翻番的目標，各項經濟政策以及干部考核指標也是圍繞最大限度激勵GDP增長設置的，這在特定歷史階段有一定合理性。但同時，也有不少學者和從事實際經濟工作的領導早就提出地方的GDP競爭潛在危害很大。近年來，更多的人認識到，地方政府競爭極大地扭曲了市場配置資源的機制，付出了過高的資源、環境成本，同時壓低了勞動力成本，并形成了巨大的權錢交易空間。面臨新的發展階段，地方競爭的局限性日益凸顯。

　　地方政府競爭與"三維市場經濟"

　　中國改革開放以來創造了世界經濟奇跡，并率先走出2008年的金融危機陰影，中國的經濟發展成功之處在哪里？有人認為，中國與亞洲四小龍、一戰前后的日本崛起并無本質差別，"無非是集權體制加自由經濟加廉價勞動力"。也有人認為，中國經濟奇跡的"密碼"恰恰在于地方政府的競爭，這既與歐美不同，也有別于日本及亞洲四小龍。

　　最早從經濟理論上解釋"中國模式"不僅優于西方模式、而且優于東亞模式的是美國學者拉莫等人。他們指出，中國之所以優于東亞，就在于中國的地方政府相互競爭，充滿了經濟增長的活力。其后，張五常教授在2009年出版的《中國經濟制度》一書中提出，縣域競爭是中國經濟高速增長的"密碼"。他認為："由于縣的經濟權力最大，這一層的競爭最激烈。今天的縣無疑是一級商業機構了。性質類同的商業機構互相競爭，是縣與縣之間的激烈競爭的另一個理由。"他還從經濟理論方面對縣域競爭作了剖析。①在探究縣域競爭成因方面，張五常教授指出："實際上縣的制度對鼓勵競爭猶有過之。這是因為縣要對上層作交代或報告。上層不僅鼓勵競爭，他們強迫這競爭的出現。"張五常教授這句話倒是說對了，縣域之間的激烈競爭并不是縣長們自己想競爭，是體制和政策環境造成的。

　　2013年5月，上海的史正富教授出版了《超常增長》一書，他提出："在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經濟發展的第一線競爭拼搏，已經成長為與企業界共生互動的有生力量，成為中國經濟社會發展的發動機之一。"目前在中國，"地方政府作為經濟主體參與市場競爭形成三大市場主體"。這三大市場主體分別是中央政府、企業化的地方政府和企業。而中國在經濟超速發展中形成的"現行三維市場體制與西方常規市場體制相比，確實具有優越性"。對《超常增長》一書，林毅夫教授等國內著名經濟學家給予高度評價，認為是中國經濟理論的創新。

　　顯然，對地方政府已經成為資源配置的主體這一現實，經濟學者并無爭議；而對地方政府今后是否應當繼續成為資源配置主體，經濟學者的觀點大相徑庭。應當特別指出的是，原國家計委副主任房維中在20世紀90年代就提出，"我們既不能搞高度集中的中央計劃經濟，也不能搞分散管理的地方計劃經濟"，地方政府的GDP競爭將造成重復建設，并"成為政府行政職能轉變滯后的重要原因"。高尚全、吳敬璉、張卓元、林兆木、遲福林等學者也發表了地方政府競爭難以持續的觀點。②

　　地方政府競爭不可持續

　　地方政府GDP競爭積累的諸多問題現在已經十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉。

　　地方政府競爭加劇了產能過剩。盡管十多年來國家三令五申要控制產能過剩，但收效甚微，有時甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產能過剩都在30%左右，遠遠超過正常市場競爭的水平（見表2）。

　　不僅傳統產業產能過剩，新興產業也在幾年之內出現嚴重過剩。例如多晶硅，2009年，600多個地級市中有300多個建立或正在興建太陽能光伏產業園；2011年該項產能已經超過世界總需求量；2013年1月～6月國內價格下跌25%以上，已投產的43家企業停產率達80%。又如風電設備，2009年，國家已將風電設備列為過剩產能行業；2010年，風電設備產能大于風電裝機規模；2012年，按國家能源局核準項目預計，當年國內風電市場過剩50%以上。

　　在中國，地方保護、地方競爭是產能嚴重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項目擴產能，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產能，80%以上未經國家有關部門批準。地方政府利用低價甚至零地價工業用地、稅收返還、違規貸款、壓低水電價格等優惠措施，推動企業在本地區盲目擴大產能，并以各種手段干預企業，強令虧損企業繼續經營，為保本地區的GDP，通過財政補貼或政府擔保為這類企業輸血，惡化了行業生存環境。

　　地方政府競爭惡化了生態環境。首先是水體污染嚴重。對198個城市地下水的監測顯示，較差和極差的監測點比例為57%。長江、黃河等10大水系劣質斷面比例為39%。監測的26個湖泊，富營養化狀態占53.8%。四大海域清潔面積減少到4.78萬平方公里，不足2003年的60%。其次是大氣污染嚴重。113個環境保護重點城市，空氣質量達到新標準的僅為23.9%。霧霾天氣成為京津冀地區常態。今年連東北地區也遭受大面積霧霾侵襲，而2007年國務院發布的《東北地區振興規劃》中曾提出把東北建設成中國的生態屏障。再看長期以來不被城市居民關注的土壤污染，20世紀80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬公頃，現在高達2000萬公頃，占全國耕地面積的比重超過20%，受"工業三廢"污染的土地約為1000萬公頃。

　　國家環保總局和OECD聯合發布的《OECD中國環境績效評估》報告預計，2020年中國因環境污染導致的健康損失將達GDP的13%。中國在改革初期曾宣布絕不走西方國家先污染后治理的工業化老路，但實際情況是污染程度更加嚴重。其中重要原因是地方政府為了招商引資，放松了對環境的保護，一些地方政府甚至成為污染企業的"保護傘"，有的污染企業就是當地的"一把手工程"，導致環保審批、監管失靈。不同的企業污染案例反映了同樣的問題：地方環保部門負責人對地方行政領導負責，他們無力抵制地方領導的強烈GDP增長沖動，面對領導招商的污染企業束手無策，甚至為虎作倀。

　　地方政府競爭導致地方債務過重。國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優惠政策文件，以財政支出方式變相減免應征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當于其當年一般預算收入的5.81%。54個縣如此，全國2000多個縣的情況呢？

　　2013年6月，審計署發布了36個地方政府本級政府性債務的審計結果。截至2012年底，上述地方政府債務余額達到3.85萬億元，較兩年前增長了12.94%。國際貨幣基金組織2013年5月發布，中國政府債務占2012年GDP的50%，約26萬億人民幣。原財政部部長項懷誠在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務就高達20萬億。為了上項目，地方政府普遍采用非常規渠道融資，是一種非常典型的監管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經濟增長過于依賴投資擴張，其中主要是房地產部門和地方政府投資。房地產投資又有助于地方的土地財政收入。

　　龐大的地方債務很大程度上是地方政府投資沖動的產物。

　　地方政府競爭成為腐敗的溫床。地方政府的GDP競爭不可避免地導致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長期持續，必然演變成為權錢交易的平臺和滋生腐敗的溫床。關于反腐敗，在20世紀初曾經有一種說法，認為當時發現的多數腐敗問題發生在上世紀90年代初、中期，預計腐敗現象將隨著禁止國家機關、軍隊、公檢法辦企業的改革進程而減少。那時人們還沒有意識到地方政府公司化會逐漸成為各級干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴重問題，地方干部為上項目腐蝕中央部委干部的案例不時見諸媒體。據新華網消息，2005年至2011年僅廣東一省，就有多地市151名地廳級"一把手"落馬，占省被查處地廳級干部的近80％；另外還有1284名縣處級"一把手"被查處，占省被查處縣處級干部人數的近70％。有的被查處的地方"一把手"坦然說，不收禮不受賄、不送禮不賄賂，在當地根本站不住腳，無法開展工作。

　　僅以上四個方面的問題就可以說明，以地方政府競爭為特點、不計資源環境成本、過多依靠投資、過多依靠外需、過多依靠仿制的粗放型經濟發展方式必須轉型，盡管這種發展方式在特定的國內發展階段和特定的國際背景下曾極大地促進了中國GDP的增長。

　　理順地方政府與市場的邊界

　　界定政府，包括中央政府和地方政府與市場的邊界，涉及行政體制、財稅體制、外貿體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領域，考慮到當前經濟社會面臨的突出問題，可從以下幾方面入手逐步破題：

　　第一，建立統一的社會主義市場經濟體系。建議以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區是否協調發展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規劃指標，以保證全國政令統一、市場統一。同時，加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是"諸侯經濟"分割對要素市場配置的阻礙。

　　第二，對近年來形成的80多個國家級規劃，突出抓好西部大開發，其余跨省的重在指導，省內的由各省自行協調。要警惕過多的國家級區域規劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優惠政策，形成地方政府主導的不同層次的區域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統一市場。

　　第三，地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地經濟社會事務的統籌協調，側重提供良好的經濟社會發展環境，提供基本公共服務，維護市場公正、公平競爭秩序和社會安定。

　　第四，明確劃分各級政府事權財權。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統一的基本公共服務經費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規范，限制中央政府部門的自由裁量權，杜絕"跑部錢進"的弊端，同時減少地方政府對"土地財政"的依賴。

　　第五，深化行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，促使政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業經營決策等，堅決轉移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務等，切實管好。以制度保證充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。

　　第六，大力發展和規范社會組織。我國現在已有約44萬個社會組織、中介機構、基金會等，但絕大多數都是"官辦、官管、官運作"。市場主體自律與自協調機制的缺失，迫使政府在社會和經濟管理方面"管得過寬、管得過細、管得過死"。在國家法律框架內，發展完善社會組織，形成靈活的社會自協調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制改革的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經濟發展方式的題中應有之意。

　　北京、深圳等一些省市前幾年就開始探索社會組織管理的新模式，其中廣東省步子最大，對此應當高度評價。廣東省政府規定，自2012年7月1日起，改雙重管理制度為直接登記，除法律法規規定需要前置審批外，社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位；新成立的社會組織直接到民政部門申請登記。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，到2017年基本形成"政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制"。這改變了過去行業協會由登記機關和業務主管單位雙重管理的制度，將為行業協會擺脫政府部門的行政控制，實現自主發展提供條件，相應地也為政府（包括地方政府）轉變職能提供了外部環境。

　　綜上所述，界定地方政府職能對今后中國經濟社會發展具有重大意義。到2020年全面建成小康社會之際，中國是建立起政府、社會（社會組織）、企業"三維"體制，還是政府、地方政府（公司化）、企業"三維"體制？（見下圖）這不僅是當前的重大理論爭論，更是亟待解決的重大經濟社會問題。