在過去發展的階段，我國以經濟增長為核心，只有單一維度的目標，就是圍繞GDP做文章。當時中央對地方的考核就很簡單，也很直觀。而現在我們到了新發展階段，深化改革的目標變成了國家治理體系和治理能力的現代化，從經濟改革到全面改革;發展的目標也從過去追求經濟高速度變成了追求發展高質量，從一維的“增長”轉向多維的“發展”。改革的目標、發展的目標都發生了重大變化，也就是說由過去的單一目標變成了多元目標。在這種目標多元的情況下，中央對地方怎么樣進行激勵，怎么樣實現激勵相容，這就成了一個復雜的問題。

　　在單一目標下促進經濟增長，做大GDP蛋糕，這種激勵機制的設計相對來說比較簡單。而到了新發展階段，發展目標更為多元，不僅僅有GDP的增長，還涉及社會的公平，其中也包括區域的公平。低碳綠化、資源節約、遏制氣候變化等，也成為重要的發展目標。由此，激勵相容的復雜性成倍地增加。加之人口流動和家庭遷徙，公共服務成本的區域分攤日漸顯現。數字平臺企業的發展，稅收與稅源的背離也日漸凸顯。如此等等，這些都成為財政體制中需要考慮的重大問題。

　　在中央各部門針對地方設定的每一個考核目標都可能存在一票否決的情況下，地方的行為選擇有時候就可能會陷入一種困境。這恐怕是我們當前面臨的一個十分復雜的問題。

　　過去是一個靜態的社會，現在變成了一個動態的社會。市場化、工業化推動了勞動力的流動，城市化吸引了社會人口的流動和家庭的遷徙。人戶分離成為當下的普遍現象，至今有5.04億人處于人戶分離的狀態。這給公共服務的提供如何實現“隨人走”帶來了極大挑戰。還有空巢老人的照顧、留守兒童的撫育也成為公共服務要面對的問題。青壯年勞動力打工在外地，醫保、養老在戶籍所在地，在人的生命周期不同階段處于不同的區域，公共服務的成本如何在區域之間分攤?一旦這種區域協商變得成本極高或不可能的情況下，就需要上一級的政府來解決和承擔。這也就是事權、支出責任要上移。

　　過去的財政標準收支，以及轉移支付都是可以在假設人不流動的情況下去設計的。而現在動態社會的來臨，不只是作為生產要素的勞動力在流動，更重要的是家庭遷徙在日漸擴大，人口分布發生了很大變化。2.9億農民工工作生活在城市，戶籍在農村，其公共服務也在農村，在當地難以享受同城待遇。盡管一般性轉移支付已經考慮到了常住人口因素，也有專項轉移支付與農業人口市民化掛鉤，但處于流動狀態的人，在上學、養老、廉租房等方面依然難以享受平等待遇。所以，怎樣轉變到從動態社會角度去完善財政體制，事關城市化能否以人為核心、事關社會公平和人力資本積累。

　　現在沒有一個橫向轉移支付的統計，數據要統計出來才可以看到，這種橫向之間資源的轉移規模其實并不小，但不透明。怎樣形成一種激勵機制，這個問題還沒有研究到位。橫向轉移支付需要在制度上有更加明確的安排。實踐中已經有一些做法，也是在探索，在摸著石頭過河，在理論上對這個問題沒有非常清晰的描述，在制度上也沒有形成很清晰的制度路徑。這就導致了不確定性、不可預期性，尤其在多元目標情況下，激勵相容出現很大的不確定性。

　　具體表現在行為上，地方不像以往那樣有積極性了。單一目標下，地方很積極，在分稅制財稅體制下地方抓生產促發展的積極性、主動性非常高，區域之間的良性競爭被解讀為中國增長奇跡的密碼。而在多元目標下，地方在選擇組合上都存在不確定性，收益、風險難以預期的情況下，地方的選擇組合偏向于零風險，沒有文件依據的事情不敢干，更談不上因地制宜大膽去闖。如何激發地方積極性，這是我們現在面臨的迫切需要解決的問題，這是防范化解區域風險全國化的治本之策。